Cadre juridique du droit au séjour, dans le contexte du débat relatif aux populations roms Communication du député UMP Thierry MARIANI

, par  Jean Claude THIODET , popularité : 87%

Le débat actuel sur l’intégration des populations roms et sur l’application du principe de libre circulation, ainsi que les décisions d’expulsion prises cet été, conduisent à faire un point sur le cadre juridique applicable au sein de l’Union.
Les décisions prises coïncident avec une prise de conscience européenne de l’acuité du problème de l’intégration des populations roms.

Après que deux rapports de l’Agence européenne des droits fondamentaux et du Conseil de l’Europe, publiés fin 2009, aient souligné les grandes difficultés d’insertion des populations roms et l’accélération de leurs migrations au sein de l’Union, le deuxième sommet européen des Roms à Cordoue le 8 avril 2010 s’est conclu sur un constat documenté d’échec, sans que des décisions exécutoires ne soient encore adoptées.

Deux grandes voies ont cependant été explorées.

En premier lieu, au titre de l’Union européenne, la Commission européenne s’est engagée à étudier la manière de mieux flécher les fonds structurels en direction des populations marginalisées, remarquant notamment que, par exemple, seulement 85 millions d’euros des 20 milliards d’euros perçus par la Roumanie entre 2007 et 2013 (soit 0,4%) sont directement consacrés à des projets d’insertion en faveur des Roms. Dans cet esprit, le règlement relatif au fonds européen de développement régional a été modifié afin de permettre aux Etats d’allouer jusqu’à 2% de leur enveloppe totale au logement des « communautés marginalisées ».


En second lieu
, les États membres ont été invités à se doter de stratégies et d’instruments efficaces pour promouvoir l’intégration des Roms, et de remédier aux lacunes les plus criantes régulièrement dénoncées par les organisations internationales .
En particulier, toute discrimination directe ou indirecte doit être évitée à l’égard de ces populations vulnérables.
Dans ce contexte, il faut rappeler brièvement les règles issues des traités qui doivent s’appliquer.
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I- En premier lieu, s’impose le droit à la libre circulation des citoyens européen et le droit au séjour dans les conditions fixées par la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004, transposée par la loi du 24 juillet 2006.
- A- Tous les ressortissants de l’Union bénéficient du droit à un séjour de moins de trois mois dans tout État membre . Ils ne peuvent être expulsés du territoire que s’ils deviennent «  une charge déraisonnable pour le système d’assistance sociale  », en pratique rarement constituée pour des séjours courts, ou s’ils constituent une « menace pour l’ordre public ».
Ce dernier argument est encadré par l’article 27 de la directive 2004/38/CE précitée, qui reprend une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne : le comportement de la personne concernée doit représenter «  une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société  ».
Les dispositions de la directive sont d’effet direct et sont appliquées par le juge français qui contrôle la conformité de tous les arrêtés de reconduite qui lui sont soumis.
Ainsi, le tribunal administratif de Lille a annulé, les 27 et 31 août 2010, onze arrêtés de reconduite notamment au motif que l’occupation illégale du domaine public ne constitue pas une menace suffisamment grave pour justifier l’expulsion du territoire.
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- B- La situation est différente pour les citoyens européens séjournant plus de trois mois, pour lesquels le droit connaît une limitation générale applicable aux ressortissant des 27 Etats membres et une limitation particulière pour les ressortissants roumains et bulgares.

1- Tous les citoyens européens doivent justifier de ressources suffisantes afin de ne pas constituer une charge pour le système d’assistance sociale, ainsi que d’une assurance maladie . A ce titre, 659 obligations de quitter le territoire français ont été prononcées depuis le 28 juillet dernier dans le cadre des opérations d’évacuation des campements illicites.

2- En outre, à la différence des ressortissants des 25 autres Etats membres, les ressortissants roumains et les bulgares ne bénéficient pas du droit au libre établissement, conformément au traité d’adhésion du 25 avril 2005 qui autorise les États à instaurer une période transitoire jusqu’en 2014 au plus tard. Ils ne peuvent donc travailler que s’ils bénéficient d’un titre de séjour et d’une autorisation de travail, à laquelle peut être opposée la situation du marché de l’emploi . Les infractions à ces dispositions peuvent motiver l’application de mesures d’éloignement du territoire qui sont prononcées et exécutées dans les mêmes conditions que celles applicables aux ressortissants des pays tiers.
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- C- La directive 2004/38/CE précitée assortit ces dispositions de garanties.
Les mesures d’éloignement doivent être précédées d’un examen attentif de la situation individuelle, être strictement proportionnées à l’infraction constatée, être motivées et clairement notifiées et elles doivent pouvoir faire l’objet d’un recours effectif, suspensif, et autorisant un contrôle par le juge. En outre, l’article 30 précise que les ressortissants européens bénéficient d’un délai d’un mois pour quitter le territoire qui ne peut être réduit qu’en cas d’urgence dûment justifiée.
Dans cet esprit, la Commission européenne remarque que le bénéfice des aides au retour ne peut se substituer aux garanties assortissant le droit au séjour. L’acceptation par l’intéressé doit notamment être pleinement éclairée. En France, le bénéfice de l’aide n’empêche pas leurs bénéficiaires de revenir en France pour un séjour de moins de trois mois, le fichier Oscar créé fin 2009 pour recenser les bénéficiaires et prévenir les abus ne pouvant pas être utilisé pour refuser l’entrée sur le territoire d’un citoyen européen.
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II- En second lieu, l’article 4 du protocole n° 4 à la Convention européenne des droits de l’Homme et l’article 19 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union interdisent les «  expulsions collectives d’étrangers  », déclinaison du principe général de non-discrimination et d’égalité des citoyens.

Cette proscription couvre l’intention (« toute mesure contraignant des étrangers, en tant que groupe, à quitter un pays ») comme les modalités concrètes d’expulsion des étrangers (qui doivent être notamment prises «  sur la base d’un examen raisonnable et objectif de la situation particulière de chacun des étrangers qui forment le groupe »). En particulier, les « circonstances » entourant la mise en œuvre des décisions d’expulsion participent à l’appréciation du juge .

[bleu]note1 Le Comité des ministres du Conseil de l’Europe a estimé, dans sa résolution du 30 juin 2010, que la France ne respectait pas les dispositions de la Charte sociale européenne, du fait notamment d’une insuffisance des aires d’accueil (qui s’élèvent à 24 107 places en 2008, pour un effort financier depuis 2000 de 263 millions d’euros) et de lacunes de l’accompagnement social.
L’article R. 121-3 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) précise ainsi que tout citoyen européen, quel que soit son Etat membre d’origine, bénéficie du droit de libre circulation et de séjour pendant une période de trois mois sans autre condition ou formalité que celle de détenir une carte d’identité ou un passeport et sous la seule réserve de l’ordre public.
Article L 511-1, deuxième alinéa, du CESEDA.

[bleu]note2 Néanmoins la France a décidé d’ouvrir l’accès sans opposabilité de la situation de l’emploi à 150 métiers représentant 40% du marché du travail.
Cour européenne des droits de l’Homme, 5 février 2002, Conka contre Belgique. A cet égard, le Gouvernement français indique, d’une part, que les expulsions sont indifférentes à l’appartenance des personnes concernées à une quelconque communauté, dont la législation française ne connaît pas par principe l’existence, et, d’autre part, que toutes les mesures de reconduite à la frontière sont précédées d’un examen particulier de la situation individuelle des ressortissants, conformément à la législation française. En particulier, il souligne que l’insuffisance des ressources est constatée à la suite d’un examen tenant compte notamment de l’ancienneté du séjour en France et de l’intensité des liens avec le pays d’accueil, en particulier au regard du respect à la vie privée et familiale protégé par l’article 8 de la Convention.
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